Rechtliche Vereinheitlichung ist kein Selbstzweck – Gedanken zu 100 Jahre VOB

Der Beitrag nimmt das 100-jährige Jubiläum der im Mai 1926 beschlossenen VOB (Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen bzw. ursprünglich Verdingungsordnung für Bauleistungen) zum Anlass, um die Gründe für die Entwicklung des damals neuen Vergaberechts darzustellen und eine Grundlage dafür zu schaffen, die aktuellen Entwicklungen besser einordnen und bewerten zu können. Das Vergabewesen nahm nach Gründung des deutschen Reichs 1871 eine immer größere Rolle ein. Dies hing damit zusammen, dass staatliche Aufgaben wie der Straßenbau oder auch das Herstellen und Betreiben von Eisenbahn und von Post- und Telefonleistungen ausgeweitet wurden, um die Infrastruktur für die wachsende Wirtschaft und die ebenfalls wachsende Bevölkerung zu schaffen. Zur Deckung dieses Bedarfs gingen die verschiedenen staatlichen Institutionen damals, mangels einheitlicher Regelung, in sehr uneinheitlicher Weise vor und setzten oft den niedrigsten Preis als das entscheidende Zuschlagskriterium an. Da es in vielen Fällen an einer ausreichenden Leistungsbeschreibung fehlte, kam es oft dazu, dass die Leistungen zu minderer Qualität erbracht wurden. Viele Unternehmen baten um jeden Preis auf den Ver-trag und glichen den nicht kostendeckenden Preis durch Verwendung minderwertiger Materialien und schlampiger Ausführungen aus. Auch die Arbeitnehmer wurden durch diese Handhabung betroffen, da manche Unternehmen, den nicht kostendeckenden Preisen durch Lohnsenkungen oder untertarifliche Zahlungen entgegenwirkten. Die VOB wurde in den Jahren 1921 bis 1926 vom Reichsvergabeausschuss (RVA), der aus Vertretern von Verbänden, der Länder und mehrerer Reichsministerien bestand, entwickelt und sollte dieser Problematik begegnen. Der als unverbindlicher Vorschlag entwickelte Text wurde im Laufe der Jahre bis 1929 von fast allen Ländern des damaligen Reichs übernommen und angewendet. Das Ziel der Vereinheitlichung war die Zusammenführung des bis dahin „außerordentlich zersplitterten Verdingungswesen“ zu einem einheitlichen Werk. Die Vereinheitlichung sollte die Vergabe vereinfachen und dafür sorgen, dass der Zeit-, Geschäfts- und Kostenaufwand verringert wird. Der Autor betont dabei, dass diese rechtliche Vereinheitlichung kein Selbstzweck ist, sondern nur insoweit sinnvoll, als sie inhaltlich tragfähige Regeln unterstützt, die zu angemessenen Preisen, ordnungsgemäßer Ausführung, Korruptionsprävention und einer effizienten Anwendung des Vergaberechts führen. Es ging darum eine Regelung zu schaffen, die für sämtliche Verwaltungszweige gleich bindend war und die Willkür in der Vergebung durch ein geordnetes und transparentes System“ zu ersetzen. Sie sollte flächendeckende Verträge ermöglichen, die eindeutig formuliert waren und bei deren Vergabe und Durchführung angemessene Preise gezahlt würden, für die der Auftraggeber auch eine ordnungsgemäße Leistung erwarten konnte. Der Erhalt einer angemessenen Vergütung wurde auch als Ansatz dafür gesehen, arbeits- und sozialpolitischen Fehlentwicklungen entgegenzuwirken. Für die Vergabe baugewerblicher Leistungen sollte grundsätzlich ein gesunder Wettbewerb Geltung haben und zur Durchführung eines solchen vor allem gefordert werden: klare Verdingungsunterlagen, Zuschlagserteilung an das preiswürdigste Angebot zu einem für beide Teile angemessenen Preis und strenge Erfüllung eindeutiger Vertragsbedingungen. Klare und gute Vergaberegelungen dienen darüber hinaus der Korruptionsverhinderung. Dies muss dem Autor zufolge bei Neuregelungen des Vergaberechts beachtet werden. Ebenfalls sollte berücksichtigt werden, mit welchen Maßnahmen Aufwandsreduzierungen tatsächlich ohne Qualitätsverlust bezogen auf die Auftragsausführung möglich sind, da es auch Aufgabe des Vergaberechts ist, die Qualität der Leistungserbringung zu sichern. OECD, Wirtschaftsverbände und das Europäische Parlament kritisieren auch heute noch die Komplexität und fehlende Harmonisierung als Hemmnis für Wettbewerb, Effizienz und grenzüberschreitende Angebote. Der gerade beschlossene Wegfall der verpflichtenden Anwendung von VOB/A und UVgO in Nordrhein-Westfalen wird vom Autor im Ergebnis als Rückschritt gegenüber der bislang erreichten rechtlichen Vereinheitlichung bewertet. Der Gedanke, mit einer landesweiten Mustersatzung den kommunalen Flickenteppich zu beseitigen, wird zwar positiv gesehen; zugleich warnt der Autor davor, die bisherige Vereinheitlichung zu relativieren, auch wenn in der Mustersatzung weiterhin auf VOB/B und VOB/C als einheitliche Vertragsgrundlage zurückgegriffen werden soll. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass es im Hinblick auf diese Entwicklung an der Zeit erscheint, über eine neue Phase der Vereinheitlichung des Vergaberechts nachzudenken.